完成“量”的扩张  注重“质”的提升

　　“十一五”以来，以党的十六届六中全会提出到2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的奋斗目标为标志，社会保障被提升到前所未有的战略高度。五年多来，我国社会保障事业快速发展，成绩斐然。

　　弥补制度缺失 体系更健全

　　一是建立城镇居民医疗保险制度，医疗保障率先实现制度全覆盖。2007年，国务院启动居民医保试点工作，开始为城镇非从业居民建立以大病统筹为主的基本医疗保险制度，并在2009年全面推开。与此同时，2003年启动的新农合试点从2007年起全面推进，2008年基本实现了对农村居民的全覆盖；2005年启动的建立城市医疗救助制度的试点工作，也从2007年开始在全国推开。到今年9月，职工医保、居民医保、新农合三项制度已经覆盖12.8亿城乡居民，与城乡医疗救助制度一起构成了覆盖我国全民的医疗保障制度。

　　二是开展城乡居民社会养老保险试点和事业单位养老保险制度改革试点，养老保障体系加快完善。2009年8月，国务院启动新农保试点工作，当年覆盖了全国10%的县（市、区、旗）。2010年，试点范围扩大到23%，今年进一步扩大到60%，2012年将实现制度全覆盖。今年7月1日，城镇居民社会养老保险试点正式启动，2012年将基本实现制度全覆盖。作为打破机关事业单位退休养老制度的一种尝试，2008年3月，事业单位工作人员养老保险制度改革试点在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市启动。与此同时，宁夏等地区还探索建立了老年（高龄）补贴制度。截至2010年底，全国享受高龄补贴的老人已达576.4万。

　　三是全面建立农村最低生活保障制度，兜底性社会保障制度覆盖城乡。在1999年建立城市居民最低生活保障制度的基础上，2007年5月，国务院决定在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围。农村低保与城市低保一起为保障城乡居民基本生活筑起了最后一道防线。

　　四是建立被征地农民社会保障制度，妥善安排被征地农民的基本生活。2006年，国务院办公厅转发原劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，推动各地建立城市化进程中被征地农民的社会保障制度。2008年，党的十七届三中全会进一步提出，城市征用土地要做到先保后征，即先确定可靠的生活保障形式和标准，落实保障资金，才能进入征地审批程序。按照这些要求，人社部、国土资源部等部门制定实施了一系列文件，区别新征地和老征地、城市规划区内和区外、全部失地和部分失地、有无劳动能力，采取不同的政策措施解决被征地农民的社会保障问题。到2010年6月底，已有2500多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度。

　　加大资金筹集 保障水平提高

　　加强基金征缴，2010年开始编制社会保险基金预算，基金保障能力和监管水平进一步提高，社保基金规模不断扩大。2010年，五项社会保险基金总收入为18823亿元，总支出为14819亿元，累计结余为22902亿元。同期，中央财政对社会保障的投入力度也不断加大，从2006年的2010亿元增加到2010年的3185亿元。2010年各级财政对居民医保的补助标准提高到每人每年不低于120元，其中中央财政对中西部地区按人均60元给予补助；各级财政对新农合的补助标准从制度建立之初的每人每年40元提高到120元；城乡居民社会养老保险的基础养老金部分，中央财政对中西部地区全额补助，对东部地区补助50%。在社保基金支撑能力不断增强和各级财政支持力度不断加大的基础上，各项社会保障待遇水平不断提高。城镇企业参保退休人员基本养老金连续7年调整，2010年全国人均达到每月近1400元，比“十五”期末增长近一倍。国家新农保试点地区已有2863万60岁以上的农民领取了每月最少55元的基础养老金。城乡基本医疗保险报销比例逐步提高，城镇职工医保最高支付限额由职工年平均工资的4倍提高到6倍以上，居民医保、新农合的最高支付限额分别达到居民年人均可支配收入、农民年人均纯收入的6倍以上。失业保险金、工伤和生育保险待遇标准、城乡最低生活保障标准、农村五保供养标准也不断提高。

　　安排专项资金 遗留问题基本解决

　　2005年以来，为促进国有企业下岗失业人员就业再就业并为其接续社会保险关系，我国政府对招用就业困难人员的各类企业以及就业困难人员灵活就业的，允许使用就业专项资金在一定期限内给予养老、医疗、失业3项社会保险补贴及适当的岗位补贴，解决了大量国有企业下岗失业人员的参保问题。2009年，中央财政安排509亿资金，用3年时间将关闭破产国有企业未参保退休人员600万人全部纳入城镇职工基本医保，并统筹解决其他关闭破产企业退休人员和困难企业职工200多万人的基本医疗保险问题。2010年12月，国务院常务会议决定将未参保集体企业退休人员纳入基本养老保险，并要求这项工作在2011年年底前完成。2011年1月，国务院常务会议决定安排一次性补助资金56亿元，帮助地方将300多万国有企业老工伤人员全部纳入工伤保险统筹管理。

　　加大工作力度 覆盖人群扩大

　　各级社会保障工作机构加强宣传动员、管理服务和监察执法，不断将制度覆盖范围内的人群纳入保障范围，努力实现应保尽保。特别是把2亿多农民工作为扩面重点，2006年推出以农民工参加工伤保险为核心的“平安计划”，2009年，人社部又推出了“平安计划”二期。同期，还组织了农民工参加城镇职工基本医疗保险专项行动，以保障大病治疗为主，把农民工纳入医疗保障范围。到2010年末，全国参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的人数分别为25673万人、43206万人、13376万人、16173万人和12306万人，“十一五”规划提出的社会保险各项指标全部实现；2678个县（市、区）开展了新农合工作，参合率96.3%，累计受益7.0亿人次；全国列入国家新农保试点地区的参保人数10277万人。

　　完善已有制度 推进法制化建设

　　基本养老保险制度的改革完善从2005年底国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》开始，调整了个人账户的规模，统一了城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策并对其参保实行政策优惠，改革基本养老金计发办法，建立了参保缴费的激励约束机制。积极推进基本养老保险省级统筹，2009年基本在全国范围内建立省级统筹制度。不断扩大做实基本养老保险个人账户试点范围，试点省份达到13个，推动现收现付模式向部分积累模式的转变。2009年底，国务院办公厅转发人社部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，使跨省流动就业人员的基本养老保险关系得以顺畅转移接续，保障了参保人员的合法权益。在基本医疗保险方面，大力发行社会保障卡，积极推进住院费用直接结算和异地就医结算，到2010年底已有80％以上的统筹地区实现了住院费用直接结算。2009年还开展了门诊费用统筹试点，减轻了部分群众的大额门诊费用负担。2009年底，人社部、卫生部、财政部出台《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，保障了参保（合）人员流动就业时的医疗保障权益。在失业保险方面，2006年开展东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点，失业保险与促进就业联动机制基本建立。在工伤保险方面，2010年修订了《工伤保险条例》，扩大了工伤保险适用范围，调整扩大了工伤认定范围，简化了工伤认定程序，大幅度提高了工伤保险待遇，增加了基金支出项目，加大了强制力度。在部分地区组织开展工伤预防和工伤康复试点，推动建立预防、补偿、康复三位一体的工伤保险制度。在改革完善各项社会保险制度的基础上，国家积极推进社会保险法制建设，2010年10月，全国人大常委会审议通过并颁布了《中华人民共和国社会保险法》，以法律形式规范了社会保险关系，规定了用人单位和劳动者的权利与义务，强化了政府责任，明确了社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责，确定了社会保险相关各方的法律责任，对五项社会保险的覆盖范围、基本模式、资金来源、待遇构成和享受条件等基本要素作了比较全面的规范，推动了社会保险制度的定型。

　　结语：正视当前问题预判发展趋势

　　经过5年多的建设和发展，我国社会保障体系的覆盖人数、待遇水平、基金积累等数量指标全面增长，制度的公平性、对劳动力流动的适应性、自身的可持续性也得到了很大程度的改善。

　　同时也要看到，“十一五”以来社会保障事业的改革发展仍然存在一些缺陷和不足，一些潜在的风险还没有引起足够的重视。在制度建设理念上，由于缺乏系统设计和长远规划，仍然沿用过去“打补丁”的思路，通过对无保障群体重新建立新制度的方式来实现制度全覆盖，从而使整个社会保障制度呈现出碎片化趋势，这一方面导致同一保障项目下不同制度之间的悬殊待遇打上了身份和群体的烙印，容易引起参保人群之间的攀比，增加不和谐因素；另一方面也对不同制度之间的合理顺畅衔接提出了更高要求，增加了管理成本。在管理体制方面，仍然存在一定程度的城乡分割，特别是城镇职工医保、居民医保与新农合的分割，不仅造成同一种制度的政策、管理差异和经办体系重复建设，分散了公共资源，还导致不少农民工重复参保，减少了他们本来就偏低的当期收入。在社保基金的长期平衡性方面，为应对人口老龄化而建立的养老保险个人账户迟迟没有全面做实，已做实的资金也一直没有开辟安全可靠的保值增值渠道，建立部分积累式养老保险制度的初衷未能实现，养老金特别是个人账户养老金的长期支付风险正在不断累积。医疗保险等其他社会保障制度为应对人口老龄化所做的准备也不够充分，未来的支付压力很大。由于养老金正常调整机制迟迟未能建立，国家对统账待遇采取行政性的统一连调，破坏了养老保险个人账户对参保缴费的天然激励作用和38号文建立的多缴多得的激励机制，不同程度地引发了提前退休、断保、逃费等道德风险，侵蚀着制度的当期收入和长期收支平衡，而且这种风险被近年来因社平工资增长、覆盖范围扩大、财政补助增加而快速增长的基金收入和结余所掩盖，可能使政府错失对制度进行结构性改革的最佳时机。

　　“十二五”规划明确提出，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平，要求加快完善社会保险制度，加强社会救助体系建设，积极发展社会福利和慈善事业，并把“新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城镇参加基本养老保险人数达到3.57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3个百分点”，作为“十二五”时期必须完成的约束性指标。今年6月印发的《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》从完善制度、扩大覆盖范围、提高待遇水平、加快城乡统筹、强化基金监管、提升管理服务6个方面提出了实现上述目标的具体措施。

　　随着基本医疗、养老保障等项目已经或将要实现制度全覆盖，当前我国社会保障事业发展即将完成“量”的扩张，需要适时转入巩固、完善、优化的新阶段，更加注重“质”的提升。在这一阶段，我们还面临着转变经济发展方式的艰巨任务、更加复杂多变的国内外环境、城镇化和人口老龄化加速的挑战，必须居安思危，未雨绸缪，正视当前存在的问题，预判未来的发展趋势，特别是要充分汲取今年以来爆发债务危机国家的深刻教训，提前改革社会保障制度中不合理、不可持续的因素，抓紧在经济快速发展期和人口红利期结束之前做好资金和制度准备，为把社会保障事业建成稳健运行、持续发展的百年大业奠定坚实的基础。

　　一是合理定位不同制度的保障功能。社会保险是社会保障的主体，但不能与社会保障划等号。社会保险制度应遵循大数法则，通过保险机制分散个体风险，实现精算公平；财政出资的城乡居民养老保险、城乡低保、医疗救助等制度应强化再分配功能，根据财政承受能力确定适度保障水平，实现全体社会成员的底线公平。

　　二是增强社会保险制度的自我平衡性，重点强化追求资金长期平衡的养老保险制度的保险性质，坚持38号文确立的多缴多得的改革理念，在第一支柱中适当弱化再分配功能，强化精算公平，加快建立多缴多调的养老金正常调整机制，实现对缴费的正向激励和对养老金支出的精算控制。

　　三是建立科学的财政投入机制。在科学测算养老保险历史债务的基础上，分清制度的历史债务和当期收支缺口，将财政资金主要用于分期分批偿还历史债务，同时将当期收支状况与当前制度下的正常收支状况进行对比，深入分析其中隐含的制度和管理问题并及时加以解决，实现应有的更大的收支结余，为适度降低费率创造条件。

　　四是将社保基金管理与日常经办管理职能适度分离，赋予社保基金管理机构保值增值的责任和职权，使其用金融手段管理运营社保结余基金和养老保险个人账户做实资金，实现保值增值，提高制度应对人口老龄化的能力。

　　五是增强制度的灵活性和包容性，最大限度地扩大覆盖人群。可借鉴瑞典等国家实行弹性退休的经验，建立养老金待遇与退休年龄之间的精算联系，允许参保人员在养老金水平与闲暇之间自由选择，顺利化解提高退休年龄可能引发的社会震动；建立缴费年限与养老金待遇之间的精算联系，允许缴费不足15年的参保人员领取一定水平的养老金。英国2007年养老金法案将享受全额国家基本养老金的国民保险缴费年限降为30年，不足30年的，每交1年，可得到1/30的全额国家基本养老金，从而使那些短期就业者、妇女、照顾病人和孩子的人、长期生病者等特定人群能够更容易地享受到国家基本养老金。这一做法极具人性化和灵活性，对于未来扩面对象以个体工商户和灵活就业人员为主的城镇职工养老保险制度具有很强的借鉴意义，既可以避免现行政策下因缴费不足15年而造成个人缴入社会统筹基金的那部分资金损失，从而解除个体工商户和灵活就业人员参保缴费的后顾之忧，最大限度地实现全面覆盖，实现职工养老保险与城乡居民养老保险待遇水平的平滑衔接，避免现行政策下二者之间的巨大待遇落差。

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